В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

• - глава администрации;
• - его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
• - структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой (например, отдел в составе управления);
• - коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
• - аппарат администрации.

Структурные подразделения администрации с точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности подразделяются на четыре группы.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории. Отраслевые структурные подразделения чаще всего линейно подчиняются одному из заместителей главы администрации.

Функциональные (штабные, общей компетенции) структурные подразделения выполняют определенные общие функции для всей администрации и ее самостоятельных структурных подразделений. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к другим структурным подразделениям, обычно правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Они могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы либо руководителю аппарата администрации.

Схема 5: Виды структурных подразделений местной администрации

Создание территориальных структурных подразделений (администраций районов, администраций округов и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на верхнем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов.

Территориальные подразделения характерны для крупных и крупнейших городов, для муниципальных образований типа “город-район”, для городских муниципальных образований, в составе которых имеются обособленные поселки или сельские поселения. Наличие территориальных структурных подразделений, безусловно, усложняет структуру администрации. Их первые руководители подчиняются либо непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо (реже) первому заместителю главы. Структурные подразделения территориальных администраций чаще всего имеют двойное подчинение - первому руководителю соответствующей территории (главе администрации городского района, округа и др.) и профильному структурному подразделению администрации города.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

• - планирование и координацию работы всех структур администрации;
• - работу с документацией (делопроизводство);
• - подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
• - связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;
• - контроль за исполнением решений;
• - организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
• - материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
• - взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п. Руководитель аппарата, как правило, непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его заместителем.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

В теории менеджмента подобные организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными. Достоинством линейно-функциональных структур является относительная простота построения и четкость взаимодействия. Однако такие структуры по своей природе консервативны, относятся к типу жестких структур и эффективны только при выполнении редко меняющихся однотипных функций.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - отделы, управления, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. На рис. 8.1.6 представлены наиболее распространенные варианты внутреннего организационного построения городской администрации.

Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения отдельных делегированных полномочий органы местного самоуправления финансируются из государственного бюджета и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решения коллегии при необходимости оформляются постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В составе многих администраций имеются структурные подразделения (органы) со статусом юридического лица. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. перечень органов местной администрации, наделенных статусом юридического лица, устанавливается представительным органом муниципального образования, который выступает в качестве их учредителя и утверждает положения о них.

Федеральным законом установлено, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Схема 6: Варианты внутреннего организайионного построения городской администрации

В ряде городов статус муниципального учреждения, не входящего в состав местной администрации, имеют органы управления жилищно-коммунальным хозяйством, здравоохранением, образованием и др. Эти органы выполняют функции заказчиков муниципальных услуг и распорядителей бюджетных средств, заключают от имени муниципального образования хозяйственные договоры на закупки материалов, выполнение работ и оказание услуг, имеют собственные бухгалтерии. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании такого органа.

Под структурой местной администрации понимается перечень структурных подразделений и схема подчиненности, в том числе распределение полномочий по общему руководству структурными подразделениями между высшими должностными лицами администрации муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению администрации. Структуру администрации составляют внутренние подразделения, которые являются органами администрации. В структуру могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства (ЖКХ, образование, здравоохранение и др.); функциональные – осуществляют отдельные функции в сфере муниципального управления (функции планирования, контроля и т.п.); территориальные – осуществляют полномочия местной администрации на отдельных территориях муниципального образования. Структурные подразделения местной администрации могут наделяться правами юридических лиц.

Структурные подразделения могут носить различные наименования – департаменты, комитеты, управления, отделы, сектора, которые отличаются друг от друга по объему, характеру и значимости выполняемых функций.

Структура местной администрации формируется в соответствии с вопросами местного значения и полномочиями. Утверждается она представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации. Так, в практике управления организационные звенья систематизируются по принципу целесообразности по следующим направлениям: по отраслям управления; характеру управленческой деятельности согласно стадиям управленческого цикла; целевым группам; территориальному принципу. В соответствии с принципом распределения задач и функций

создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы. В связи с внедрением новых профессиональных технологий широкое распространение получают согласительные комиссии по решению конфликтных ситуаций и рабочие группы. Кроме того, новые организационные структуры могут формироваться путем создания советов предпринимателей, представителей территориального общественного самоуправления и др. Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти для всех муниципальных образований - органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. Можно сформулировать и некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.

Можно выделить два основных подхода к построению структур местных администраций: функциональный и программно-целевой. Рассмотрим каждый из них подробнее.

Функциональный подход применяется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление муниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, исполняемые местной администрацией, и его структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения единичной функции необходим отдельный орган.

После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, например по отраслевому (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т. п.), по принципу принадлежности к одной сфере (социальная, экономическая, социально-политическая), и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомогательных функций, т. е. тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются в виду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т. п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется составом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой. Важно, чтобы все функции были учтены, чтобы не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планирования и исполнения, исполнения и контроля.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном в этих подходах применяются одинаковые принципы.

Наименования структурных подразделений местной администрации в различных муниципальных образованиях могут быть различны. Финансирование структурных подразделений местной администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат.

Типовые варианты структуры администрации различных муниципальных образований представлены на следующих схемах:

Схема №2: Типовой вариант структуры администрации сельского поселения

Схема №3. Типовой вариант структуры администрации муниципального района

В соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования по представлению главы местной администрации. Закон указывает на то, что в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. В случае, если местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, то структуру местной администрации представляет он. Это понятно.

Возникает вопрос, если структура местной администрации утверждена до 1 января 2006 года постановлением главы муниципального образования, и не предполагается вносить в неё изменения, нужно ли утверждать структуру местной администрации Думой муниципального образования?

Часть 3 статьи 83 федерального закона, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, указывает на то, что положения статьи 37 «Местная администрация» вступают в силу с 08.10.2003 года и до 1 января 2006 года применяются исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85 указанного федерального закона, посвященным особенностям осуществления местного самоуправления в переходный период и обеспечению реализации положений данного закона. То есть, структура местной администрации должна быть внесена главой муниципального образования либо главой администрации на утверждение Думы.

Возникает еще один вопрос – что представляет собой структура местной администрации: перечень функциональных, отраслевых, территориальных органов местной администрации или нечто иное?
Ответ на этот вопрос дает Современный энциклопедический словарь: «Структура (от лат. «structura» – строение, расположение, порядок) – совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность себе, то есть сохранение основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях».

Применительно к структуре местной администрации можно сказать, что структура местной администрации – это сеть устойчивых и упорядоченных связей между структурными элементами местной администрации, обусловленных характером обеспечения исполнения полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления по отраслевому, функциональному и территориальному признакам. В структуре указывается, какие подразделения администрации, какие специалисты администрации, не входящие в состав подразделений администрации, подчиняются главе администрации или главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, непосредственно, а какие через соответствующих заместителей главы администрации, которым они подчинены непосредственно.

Хочу обратить внимание на то, что если администрацию возглавляет глава муниципального образования, то у него нет заместителей главы муниципального образования, есть соответствующие заместители главы администрации.

В структуре местной администрации заместители главы администрации могут быть поименованы как первый заместитель главы администрации, заместитель главы администрации по экономике, заместитель главы администрации по социальным вопросам, то есть с указанием сферы вопросов местного значения, исполнительно-распорядительными полномочиями по решению которых они наделены согласно распределению полномочий между главой администрации (главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию) и соответствующими заместителями главы администрации. Это распределение полномочий, как правило, оформляется постановлением или распоряжением главы администрации (главы муниципального образования). Заместители главы могут быть указаны без определения их функций, так как по наименованиям управлений, отделов, комитетов местной администрации, подчиненных конкретному заместителю, ясен объем их полномочий по решению вопросов местного значения. Этот вариант в условиях, когда очень часто меняются вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, предпочтительнее, так как дает лицу, возглавляющему администрацию, возможность перераспределять полномочия без внесения изменения в структуру администрации в части переименования должностей соответствующих заместителей.

Структура местной администрации изображается графически и может выглядеть так, если администрацию, возглавляет глава муниципального образования (см. схему).

В случае, если по предложению главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, учреждаются муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий высшего должностного лица муниципального образования, каковым он является, то в структуру местной администрации включаются эти должности. К таким муниципальным должностям муниципальной службы относятся ведущие должности: советник главы муниципального образования и пресс-секретарь главы муниципального образования и старшая должность – помощник главы муниципального образования. При этом нужно помнить, что с лицами, замещающими эти должности, заключается срочный трудовой договор (контракт) на срок полномочий лица, избранного главой муниципального образования.

Если в структуре администрации существуют территориальные органы администрации, то они перечисляются в структуре все, с указанием кому непосредственно они подчиняются. Обычно они подчиняются главе муниципального образования, возглавляющему администрацию, или главе администрации. Название этих структурных подразделений могут быть самые разные: Ивановское территориальное управление или управление Ивановской сельской территорией, или Ивановская сельская администрация, или управление территорией села Ивановское и так далее и тому подобные.

Безусловно, депутаты думы муниципального образования зададут правомерный вопрос о качественном и количественном составе структурных подразделений администрации. Поэтому, готовя проект решения Думы о структуре администрации муниципального образования, соответствующие специалисты администрации должны подготовить пояснительную записку к данному проекту решения, в которой кратко указываются функции каждого структурного подразделения, должностные обязанности специалистов, не входящих в состав структурных подразделений, также указывается количество муниципальных и технических служащих, входящих в состав структурных подразделений администрации.

При утверждении структуры администрации, а также и других органов местного самоуправления, следует помнить, что финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления, а значит и местной администрации, осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета муниципального образования. Поэтому численность муниципальных служащих и технических работников должна быть оптимальной, как и должностные инструкции муниципальных служащих и технических работников местной администрации.

Не нужно говорить о том, что любая реорганизация в администрации осуществляется после принятия Думой решения о внесении изменений в структуру администрации муниципального образования.

В каждом органе местного самоуправления должно быть составлено и утверждено штатное расписание. Для его составления необходим Реестр муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования. Он представляет собой перечень муниципальных должностей муниципальной службы, устанавливаемых муниципальным правовым актом в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом Свердловской области. Так как этот документ включает в себя муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий выборных должностных лиц представительного органа и представительного органа муниципального образования, высшего должностного лица муниципального образования, администрации и иных органов местного самоуправления, муниципальных органов муниципального образования, то утвердить его должна Дума муниципального образования по представлению руководителей этих органов.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы должно быть столь параграфов, сколько органов местного самоуправления входит в структуру органов местного самоуправления, утвержденную уставом муниципального образования. Если в муниципальном образовании формируется муниципальная избирательная комиссия, являющаяся муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления, то в Реестре муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования включается параграф, в котором указываются муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий муниципальной избирательной комиссии.

В реестре указываются муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий председателя, заместителя председателя Думы и Думы муниципального образования, затем главы муниципального образования, далее администрации муниципального образования, иных органов местного самоуправления, при этом муниципальным должностям муниципальной службы, учреждаемым для обеспечения исполнения полномочий конкретного иного органа местного самоуправления посвящается отдельный параграф. Наименование иного органа местного самоуправления указывается в соответствии с наименованием, указанным в Уставе муниципального образования.

В каждом параграфе указываются муниципальные должности муниципальной службы по категориям: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие, то есть те, которые учреждаются, а не те, которые могут быть учреждены.

В случае, если местную администрацию возглавляет лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение указанной должности, то в параграфе, посвященном муниципальным должностям муниципальной службы, учреждаемым для обеспечения исполнения полномочий администрации, среди высших должностей, указывается должность «глава администрации». Если администрацию возглавляет глава муниципального образования, то среди высших должностей должность «глава администрации» не указывается.

Среди высших должностей не перечисляются должности заместителей главы администрации с указанием направления деятельности, а просто указываются должности «первый заместитель главы администрации», «заместитель главы администрации».

Главные должности перечисляются в соответствии со структурой администрации, но без указания наименования структурного подразделения администрации, например: председатель комитета, начальник отдела, заведующий отделом, глава сельской администрации, глава поселковой администрации, начальник территориального управления, начальник управления территорией поселка, начальник управления территорией села, начальник управления сельской территории.

Аналогично указываются ведущие и старшие должности. При этом должности «главный специалист» и «ведущий специалист», если они входят в состав структурного подразделения, указываются соответственно главный специалист комитета, главный специалист отдела, главный специалист управления, ведущий специалист комитета, ведущий специалист отдела, ведущий специалист управления, ведущий специалист сельской администрации, ведущий специалист управления сельской территорией и т.д.

Таким же образом указываются младшие должности, если они входят в состав структурного подразделения местной администрации.
Так подробно изложено содержание параграфа, посвященного муниципальным должностям муниципальной службы, учреждаемым для обеспечения исполнения полномочий администрации, потому, что именно в этом органе местного самоуправления учреждается наибольшее количество муниципальных должностей муниципальной службы.

Несколько слов о муниципальных должностях муниципальной службы, учреждаемых для обеспечения исполнения полномочий представительного органа муниципального образования. В нашей области в большинстве муниципальных образований не учреждаются муниципальные должности муниципальной службы для обеспечения исполнения полномочий председателя Думы, заместителя председателя Думы. Поэтому муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения полномочий Думы муниципального образования, могут быть указаны так:
высшие должности:
- руководитель аппарата Думы;
- председатель Счетной палаты Думы (если контрольный орган не входит в структуру органов местного самоуправления);
главные должности:
- заместитель руководителя аппарата Думы;
- заместитель председателя Счетной палаты Думы;
- начальник отдела аппарата Думы;
ведущие должности:
- заместитель начальника отдела аппарата Думы;
старшие должности:
- инспектор Счетной палаты Думы;
- главный специалист отдела аппарата Думы;
- ведущий специалист отдела аппарата Думы;
младшие должности:
- специалист 1-й категории отдела аппарата Думы;
- специалист 1-й категории аппарата Думы;

Для подготовки проектов решений Думы о структуре администрации муниципального образования и о реестре муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования необходимо руководствоваться для муниципальных образований, соответственно, наделенных соответствующим статусом, статьями 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 17 этого же закона. Это предостережет от создания в администрации отделов с такими наименованиями, как «отдел промышленности и энергетики», «отдел управления природными ресурсами» и т.п.

Также используются Законы Свердловской области «О муниципальной службе в Свердловской области (в редакции Областного закона от 15.07.2005 года №85-ОЗ), «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы, учреждаемых в органах муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области» (в редакции Областного закона от 10.12.2005 №118-ОЗ).

23. Организационная структура местной администрации

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными пра­вами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Структура, штатное расписание и численность местной администрации определяются главой местной администрации и утверждаются главой муниципального образования, а иногда и представительным органом муниципального образования. В структуру администрации входят различные департаменты, отделы, секторы, комитеты и другие структурные подразделения отраслевого, функционального, территориального характера, в том числе подразделения по управлению муниципальной собственностью, местными финансами, жилищно-коммунальным хозяйством и т.д. В крупных муниципальных образованиях создаются отделы здравоохранения, образования, транспорта и связи и др. Местная администрация имеет свой обслуживающий аппарат (управление делами, бухгалтерия, отдел кадров, юридическая служба и т.д.). Состав каждого структурного подразделения исполнительного органа местного самоуправления возглавляет руководитель (начальник управления, заведующий отделом и т.д.).

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и являются основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач.

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

Глава администрации;

Его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

Структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении (например, отдел в составе управления);

Коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

Аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы: отраслевые, функциональные, территориальные и вспомогательные.

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Они выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции) структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их особенностью является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации рассматривать в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности (см. главу 3) функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробления функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Будучи ее подсистемой, он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования.

Глава администрации и его заместители могут иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятия решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих мощный аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничивать функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение функций подразделений, интересы которых противоречат друг другу, в рамках одного подразделения нежелательно.

В условиях проведения экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимися объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администраций могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Организационные структуры местных администрации сельских и городских поселений, муниципальных районов. Организационная структура местной администрации во многом определяется статусом муниципального образования и его ресурсами. К примеру, в Архангельской области местные администрации функционируют в 19 муниципальных районах, в 24 городских и 179 сельских поселениях.

Организационная структура местной администрации муниципального района отражает функционально-отраслевой подходы в ее формировании. Она практически не отличается от советской организации исполнительной власти, не обладает способностью адаптации в новых условиях управления муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством.

В связи с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформированы местные администрации городских и сельских поселений. Организационная структура местной администрации в сельском муниципальном образовании первого уровня должна соответствовать ее основным целевым установкам – максимальному использованию потенциала местного сообщества, эффективному управлению муниципальной собственностью и ресурсами территории для обеспечения условий жизнедеятельности местного населения. Одной из проблем формирования местной администрации видится отсутствие в сельской местности квалифицированных управленческих кадров муниципальных менеджеров. Поэтому одним из важнейших принципов в работе местной администрации по решению вопросов местного значения является привлечение местного сообщества, и прежде всего тех местных жителей, которые успешно адаптировались к новым экономическим условиям.

Администрации муниципальных образований городов со статусом городского округа. В практике муниципального управления можно выделить несколько типов организационных структур местной администрации.

Жестко-централизованный тип. Его выбор обосновывается следующими аргументами:

1. Город – это единое административно-территориальное целое, в границах которого создается только одно муниципальное образование. Районы, как административно-территориальные единицы, упраздняются. Вместо них возможно создание территориальных округов, в границах которых функционируют администрации как структурные подразделения городской администрации.

2. В условиях социально-политической и экономической нестабильности наиболее приемлемым вариантом управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством является централизация полномочий и концентрация ресурсов на уровне администрации города при условии отсутствии самостоятельных районных администраций, подчиненных соответствующему представительному органу. Это позволяет более эффективно управлять городским хозяйством, более экономно и рационально использовать имеющиеся финансовые и материальные ресурсы.

3. Создание единой организационной структуры городской администрации позволяет сократить численность управленческого аппарата, делает его более мобильным и адаптированным к работе в новых условиях.

В правовом отношении вышеизложенный подход закрепляется в Уставе города, согласно которому администрация города как орган местного самоуправления является юридическим лицом, т.е. выступает в качестве единого органа управления городским хозяйством, субъектом гражданских правоотношений. Все отраслевые, функциональные и территориальные подразделения входят в ее организационную структуру.

Жестко-централизованный тип городской администрации представляет орган муниципального управления, в котором вся его организационная структура функционирует в режиме «пожарной команды». Для управления отдельными отраслями или группой отраслей городского хозяйства создаются департаменты, наделяемые не только управленческими, но и хозяйственными полномочиями. Эти структурные подразделения планируют свою работу, исполняют намеченные планы и осуществляют свой ведомственный контроль за подчиненными им муниципальными организациями.

В то же время в силу повседневной загруженности решением насущных проблем жизнедеятельности горожан, ускоренным «движением» кадров с бывшего районного звена на управленческие должности городского масштаба выявляется неспособность городской администрации в определении перспектив развития городского хозяйства, объективной оценки результатов своей муниципальной деятельности.

В организационной структуре городской администрации недооценивается роль и место подразделений финансово-экономического блока, которые в своей деятельности, с одной стороны, призваны обслуживать отраслевые ведомственные структуры, а с другой - выступать в роль самостоятельных субъектов рыночных отношений. В этом и заключается противоречивость их положения. И чтобы разрешить данную проблему необходимо изменить их статус, полномочия и методу управленческой деятельности.

Создание структурных территориальных подразделений городской администрации не предусматривается. Вполне возможно формирование ведомственных округов (коммунальных, школьных и т.п.).

Умеренно- централизованный тип организационной структуры городской администрации отражает наличие в городе двухуровневой системы управления муниципальным хозяйством.

Город делится либо на административные либо на территориальные округа, которые не являются внутригородскими муниципальными образованиями и единицами административно-территориального деления городского поселения (данного статуса могут быть лишены и бывшие районы). Их создание обуславливалось органами местного самоуправления необходимостью повышения эффективности управления городским хозяйством, приближения местной власти к жителям.

Двухуровневая система предполагает общегородской и окружной (территориальный) уровни управления городским хозяйством. На первом уровне решаются вопросы комплексного социально-экономического развития города, разработки стратегии управления муниципальным хозяйством, его отдельных отраслей; осуществляется управление муниципальными службами общегородского значения (водопровод, энерго – теплоснабжение, предоставление услуг населению городским пассажирским транспортом и т.п.) и др. На втором уровне обеспечивается решение вопросов, связанное с удовлетворением самых насущных жизненных потребностей населения (обслуживание жилого фонда, благоустройство территории, организация культурного досуга, спортивных мероприятий и др.).

Двухуровневая система управления городским хозяйством предусматривает формирование соответствующей организационной структуры городской администрации, которая позволяет произвести перераспределение функций между отраслевыми, функциональными и территориальными подразделениями. Речь идет о передаче администрациям территориальных округов полномочий, связанных:

С решением оперативных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения округа;

С организацией и развитием территориального общественного самоуправления;

С выполнением в округе решений представительного органа местного самоуправления, постановлений и распоряжений главы местной администрации;

С охраной общественного порядка, с безопасностью граждан;

С благоустройством территории округа;

С организацией свободного времени жителей округа и др.

На наш взгляд, наиболее оптимальной для выполнения соответствующих функций является организационная структура администрации района (округа) в крупных городах. К примеру, в городе Новосибирске она представляет собой совокупность следующих элементов:

Глава администрации;

Заместители главы администрации (всего 5, в том числе, по вопросам ЖКХ; экономическим вопросам; социальным вопросам; образования, молодежи, культуры и спорта; управляющий делами);

Управления (финансов и налоговой политики, жилищного хозяйства, управление делами);

Отделы (всего – 15, в том числе: благоустройства и коммунального хозяйства, энергетики и инженерных коммуникаций, экономического развития, перспективного развития района, социальной защиты населения, здравоохранения, образования, по делам молодежи и культуре, организационно-контрольный и др.);

Комитет по физкультуре и спорту.

Административно-техническая инспекция (7).

Районная администрация является юридическим лицом, имеет расчетные счета по исполнению сметы расходов, располагает финансовыми ресурсами. Они состоят из средств, выделяемых из бюджета города, целевых внебюджетных средств.

Таким образом, «умеренно-централизованный» тип организационной структуры городской администрации обуславливает необходимость возрастание роли ее территориальных структурных подразделений в лице администраций районов, административных или территориальных округов.

Одновременно происходит изменение функций отраслевых структурных подразделений городской администрации. Они «освобождаются» от несвойственной данному звену функций оперативного решения вопросов деятельности подведомственных муниципальных организаций, которые возлагаются на их руководителей и администрацию района или округа. Вместе с тем возрастает роль и значение таких направлений в муниципальной управленческой деятельности отраслевых структурных подразделений как разработка политики городской администрации в подведомственной отрасли или группе отраслей муниципального хозяйства, оценка эффективности использования муниципальной собственности и городского бюджета, работы муниципальных организаций и т.п. А это, в свою очередь, требует изменения сложившихся стереотипов и подходов в муниципальном управлении, пересмотра функций, роли и места отраслевых структурных подразделений в организационной структуре городской администрации. Возникает объективная потребность в формировании новой организационной структуры. Она будет отличаться от старой «советско-муниципальной» модели своей способностью адаптации к изменяющимся «внешним» и «внутренним» условиям работы данного органа управления городским хозяйством.

Одним из «переходных» вариантов может служить организационная структура мэрии города Краснодара (8).

В городе функционирует двухуровневая модель управления муниципальным хозяйством. Его территория разделена на четыре административных округа. В каждом округе создана администрация, которая является территориальным структурным подразделением мэрии.

Целевое назначение мэрии города состоит в обеспечении финансовой самостоятельности местного самоуправления посредством эффективного управления муниципальной собственностью и максимального использования социально-экономического потенциала города, его населения.