32.док

Общи подходи за формиране на структурата на местната администрация

Структурата на местната администрация на градските райони и общинските райони обикновено включва:

· началник администрация;

· Заместник (заместници) ръководители, един от които може да бъде първи;

· секторни структурни подразделения, занимаващи се със специфични сектори на общинската икономика (например жилищно-комунални услуги, култура и др.);

· функционални структурни звена, покриващи специфична функция за цялата администрация (стопанско обслужване, финансово, правно, управление на общинската собственост и др.);

· териториални органи, създадени в райони на големи градове или в населени места, които заедно съставляват градско или селско селище;

· апаратът на местната администрация, осигуряващ нейната дейност (правен отдел, персонал, счетоводство, стопанско производство и др.);

· помощни услуги, осигуряващи поддръжката на помещенията, шофьори, чистачи и др.

Законодателят в част 8 на член 37 от Федералния закон N! 131-FZ само установява правната норма, че структурата на местната администрация може да включва секторни (функционални) и териториални органи на местната администрация и предоставя възможност за по-подробно регулиране на съответния въпрос на представителния орган на общината.

Под формиране на структурата на местната администрацияТова означава формиране на комисии, отдели, служби и други структурни звена и предоставяне на собствена компетентност в рамките на правомощията, установени с устава на общината за местната администрация като цяло. При формирането на структурата на местната администрация е необходимо да се вземат предвид:

· специфични особености община(неговият размер, гъстота на населението, характеристики на организацията на предоставяне на услуги и др.);

· списък на въпросите от местно значение, установени за съответния вид общинско образувание, други въпроси, установени в устава, наличие на прехвърлени държавни правомощия и др.;

· степента на развитие на различни форми на самоорганизация на населението, способно да участва в решаването на въпроси от местно значение.

При определяне на структурата на местната администрация и разпределението на правомощията между нейните подразделения е необходимо да се изхожда от следните принципи:

· целесъобразност и логичност, ясно обособяване на функционални блокове; . избягване на дублиране и паралелизъм;

Пълнота на покритието 104 и избягване на пропуски при решаване на въпроси от местно значение от местната администрация като цяло; . ефективност, която предвижда възможност за оценка (измерване) на постигнатия резултат от работата;

· достатъчност на подкрепата, която включва предоставяне на структурната единица на достатъчно количество материална, правна, информационна и други видове подкрепа за правилното изпълнение на нейните функционални отговорности;

· последователност и връзка с други отдели, т.е. при описание на функциите на структурна единица, като се вземат предвид нейните връзки с други структури;

· структуриране (детайлизиране), т.е. разделяне на функциите на структурно звено на функциите на отделни специалисти, които са им възложени под формата на длъжностни задължения;

· ефективност, което означава постигане на поставената цел

И решаване на проблеми на отдела на най-ниска цена; · недопускане на принципа на създаване на структури „за хората”;

· единен подход при формиране на структурите и определяне на числеността на органите на местното самоуправление.

^ Структура на местната администрация за различни по големина населени места

Началник и заместник-началник на администрацията.Местната администрация се ръководи от началник на местната администрация,който е ръководител на общинско образувание или е назначен на длъжност по договор (част 1 и 2 на член 37 от Федералния закон). За организиране на дейността на ръководителя местната администрация може да предвиди длъжността секретар, който отговаря за деловодството. В големите населени места е допустимо наличието на секретариат. В малките населени места функциите на секретаря на главата могат да бъдат възложени на специалист, който ръководи общи въпроси, деловодство и архивиране. Ако в структурата на администрацията има заместник-ръководител, е възможно да се възложи на секретаря на ръководителя да изпълнява секретарски функции на заместника.

В по-големите населени места (над 3000 души) се въвежда длъжността зам.-началник на администрацията. Разпределението на функциите между ръководителя на администрацията и неговия заместник може да се организира по различни начини. Главата може да носи пряка отговорност за най-важните направления- икономически и финансови блокове, устройствено планиране. Освен това е възможна структура, при която всички специалисти, занимаващи се с организационни и административни въпроси, са пряко подчинени на ръководителя. Заместник-началникът може да контролира въпросите на управлението на собствеността и предоставянето на общински услуги или да отговаря за социалните въпроси.

В населени места с население над 5000 души могат да се въведат две длъжности заместник-началник, едната от които първа. Възможно е следното разпределение на отговорностите между двама заместник-ръководители: първият заместник отговаря за управлението на собствеността и предоставянето на общински услуги, вторият - за социални въпроси или за социални и организационни въпроси.

В големите населени места с население над 10 хиляди жители, в които администрацията упражнява голям обем правомощия, представителният орган на населеното място може да създаде три длъжности заместник-ръководители на администрацията, като правило, контролиращи въпросите на развитието, въпросите сегашно състояниеи въпроси на осигуряване на дейности и взаимодействие; един от заместниците е същевременно първи заместник-началник на администрацията на селището със съответните правомощия.

Що се отнася до делегираните държавни правомощия (ако има такива), изглежда, че тези въпроси могат да се контролират от самия ръководител или негов заместник или специален служител (в по-големите населени места).

Трябва да се избягва практиката за създаване на допълнителни длъжности за заместник-ръководители не с цел решаване на проблеми, а „за конкретно лице“. Това води до разрастване на административния апарат, дублиране на функции, което води до намаляване на ефективността на цялата администрация и допълнителен необоснован разход на бюджетни средства.

^ Структурни подразделения на местните администрации. За структурните подразделения на местните администрации най-подходящото наименование е „отдел” (в средни и големи населени места). Като че ли понятията „управление”, „главна дирекция”, „отдел” са по-характерни за органите. държавна власт(министерства, регионални правителства или администрации на съставни образувания на Руската федерация) и не трябва да се препоръчва за използване на общинско ниво.

Трябва да се отбележи, че на практика в местните администрации броят на служителите в отделите обикновено е много малък (понякога 2-3 души), въпреки че експертите смятат, че броят на независимите отдели трябва да бъде най-малко 10 единици. Затова за малките населени места препоръчваме структурата на администрацията да включва предимно специалисти, отговарящи за конкретни блокове проблеми, а не да създава излишно отдели. В противен случай има необосновано увеличаване на числеността на ръководния персонал. Освен това често много ръководители на отдели всъщност изпълняват функциите на специалисти, в тяхната дейност няма работа по вземане на управленски решения и това е основното съдържание на функциите на всеки мениджър.

За решаване на въпроси от местно значение селищаВ местната администрация трябва да има отдели (или съответни специалисти):

· по икономика, стратегическо развитие и общинска собственост;

За финанси;

За общински услуги, за социални въпроси;

За организационни въпроси.

В обобщен вид областите на дейност на поделенията на общинските администрации могат да бъдат представени по следния начин.

Отдел "Икономика и стратегическо развитие" ръководи следните блокове въпроси: социално-икономическо развитие, прогнозиране и стратегическо планиране, устройствено планиране, управление на земята и контрол на земеползването, както и отношения, свързани с управлението на общинска собственост, развитие на бизнеса, - създаване на благоприятен инвестиционен климат и др.

Финансовият отдел е един от основните участници в бюджетния процес. Неговите правомощия включват съставяне на проектобюджет, участие в подготовката на основните документи, необходими за съставяне на проектобюджет (регистър на задълженията за разходи, дългосрочен финансов план и др.); изпълнение на бюджета, контрол по изпълнението на бюджета и др.

Отделът за общински услуги отговаря за предоставянето на обществени услуги, предоставянето на социални жилища на бедните, транспортните услуги, поддръжката на пътищата, комуникациите, кетъринг, търговия и битови услуги. В допълнение, зоната на отговорност на това звено включва въпроси за озеленяване, озеленяване, събиране и извозване на битови отпадъци, гробища и погребални услуги.

Отделът за социални дейности се занимава с настойничеството и попечителството, културното развитие, библиотечното обслужване, физическото възпитание и спорта, организирането на масовия отдих.

Отделът по организационни въпроси по същество организира функционирането на всички звена на местната администрация. Тук се решават правни въпроси, регулират се стопанско-организационни отношения, вземат се решения по кадрови въпроси, местната администрация комуникира с други органи на местното самоуправление, преди всичко с представителния орган. Това звено отговаря и за връзките с обществеността и медиите, информационна работа. Тук също се извършва деловодство и архивиране. В големите населени места въпросите за извънредните ситуации и първичната пожарна безопасност могат да бъдат прехвърлени към компетентността на това звено.

Изпълнението на прехвърлените държавни правомощия в зависимост от техния характер може да се организира по различни начини. Тези функции могат да се поемат от ръководителя на администрацията или негов заместник, да се въведе отделен специалист (или няколко специалисти) за решаване на тези въпроси или изпълнението на държавните правомощия, съобразно тяхната специфика, да се разпредели между различни специалисти от местната администрация.

Целта на тази глава е да проучи местната власт като управленско звено в системата на общинското управление. Разглеждат се въпроси за изграждане и усъвършенстване на организационните структури на изпълнителните органи местно управление, планиране и организиране на дейността им на базата на съвременни технологии за общинско управление, кадрово и информационно осигуряване на общинското управление, организация на контрола в общината. Характеризират се критериите и методите за оценка на ефективността на общинското управление.

Овладяването на материала в главата ще позволи на читателя да овладее методите за формиране на рационални модели и организационни структури на местните власти и практически решения на проблемите на общинското управление във връзка с характеристиките на конкретна община

Фактори, влияещи върху организационната структура на местната администрация

Общата структура на общинската власт, разделението на правомощията и системата от взаимоотношения между нейните три основни звена (представителен орган, ръководител на общината, местна администрация) бяха разгледани в глава 1 главно от правна гледна точка. Тук говорим за практическа организация и технологичен процесобщинска управа. Най-важна роля в този процес има местната администрация като изпълнителен и разпоредителен орган на общината. Ето защо, представянето на въпросите, свързани с организацията на общинското управление, започва с разглеждане на организационната структура на местната администрация.

Организационната структура е най-важният фактор в дейността на органа на местното самоуправление, формата, в която се осъществява процесът на общинско управление.

Под организационна структура се разбира съставът и подчинеността на взаимосвързани организационни звена (отделни длъжности), звена (управленски звена) и стъпала (нива), надарени с определени права и отговорности за изпълнение на съответните целеви управленски функции.

Контролната връзка е отделна клетка със строго ориентирани контролни функции, а контролният етап (ниво) е набор от контролни връзки, разположени на определено йерархично ниво.

По-горе беше показано, че общините се различават значително по размера на своята територия, числеността и състава на населението, позицията си в системата на териториалното разделение на труда, икономическия потенциал, състава на общинската икономика и нивото на развитие на инженерна и социална инфраструктура. Видът на общинското образувание предопределя състава на субектите на местното самоуправление, което от своя страна определя обхвата на задачите и функциите на всички органи на общинското управление, включително администрацията.

Целите, задачите и функциите на общинското управление пряко влияят върху структурата на местната администрация и служат като основа за идентифициране на самостоятелни звена в нея, които отговарят за постигането на конкретни цели и решаването на индивидуални проблеми. специфични задачи. Колкото по-сложен е икономическият комплекс в дадена община, толкова по-важна е взаимовръзката на всички негови компоненти, цялостно решениевъпроси на социално-икономическото развитие и защита заобикаляща среда. Съответно за постигане на тези цели в администрацията организационно се обособяват или укрепват подходящи структурни звена.

Съставът на основните фактори, влияещи върху организационната структура на местната администрация, е представен на фиг. 8.1.1.

Общинските образувания, които се различават по състава на задачите и управленските функции, които трябва да бъдат решени, и необходимия обем на управленската работа, се различават по броя и вътрешната структура на изпълнителните органи. Персоналът на администрацията на голям градски район може да наброява стотици служители и десетки структурни звена, докато персоналът на администрацията на малко селско селище е само 5-7 служители.

Наред с изброените външни фактори е необходимо да се подчертаят вътрешните фактори, влияещи върху структурата на администрацията: персонал, оборудване, технология на управление, организация на труда. От една страна, те влияят върху организационната структура на управление, от друга, самите те се определят от нея. По този начин управленският персонал влияе върху управленската структура по отношение на преразпределението на функциите между отделите и отделните служители. Но основно структурата на управление определя състава на длъжностите и изискванията към тях лични качестваработници. Въвеждането на информационните технологии се отразява на структурата на администрацията както по отношение на намаляване на броя на служителите в отделните отдели, така и поява на нови отдели (информационни служби). При формирането на организационната структура на администрацията е необходимо да се вземат предвид както външните, така и вътрешни фактори.

Най-важният фактор, влияещ върху формирането на организационна структура, е нормата на контролируемост (обхват на контрол).

Нормата за контролируемост е максимално допустимият брой служители, чиято дейност може ефективно да се управлява от един ръководител при определени организационни и технически условия.

От стандарта на контрол зависи както броят на служителите в дадено звено, така и броят на административните звена. От своя страна степента на управляемост зависи от редица фактори (фиг. 8.1.2).

Принципи на изграждане на организационната структура на администрацията

Формирането на структурата на местната администрация е организационното възлагане на определени функции на общинското управление на отделни управленски звена и служители. Решението на този сложен проблем се предоставя на базата на комбинация научни методисъс субективната дейност на специалистите. Ето защо при проектирането на организационни структури е важно да се следват правилата (принципите) на тяхното изграждане, които включват: насоченост към постигане на целите, перспективи, способност за развитие (адаптивност), комплексност, индивидуализация, ефективност. Нека да разгледаме тези принципи.

Организационната структура трябва да допринася за постигане на целите на общинското управление. Това се осигурява чрез: установяване на правата и необходимата пълнота на отговорност на всяко управленско ниво за постигане на възложените му задачи; балансиране на задачите на звената от едно ниво на управление спрямо задачите на по-високо ниво; рационално разделение и коопериране на труда между звена и нива на управление и тяхното взаимодействие.

2. Перспектива.

Местните власти трябва едновременно с решаването на оперативни въпроси да работят за определяне на стратегия, свързана със социално-икономическото развитие на общината. За целта е необходимо в организационната структура да се предвиди блок за дългосрочно, стратегическо управление, отделяйки го от блока за оперативно и текущо управление. На практика това се постига чрез разделяне на правомощията между представителни и изпълнителни органи, както и чрез създаване на специални звена в организационната структура на администрацията, които се занимават със стратегията за развитие на общината.

3. Способност за развитие (адаптивност).

Необходимостта от развитие на организационната структура се обяснява с тенденцията на постоянни промени във външните условия и възникващи дисбаланси в системата на общинското управление. При тези условия организационната структура трябва да бъде достатъчно еластична, способна да се адаптира към възприемането на коригиращи въздействия. На практика това се постига чрез периодични промени в организационни структуриоргани на местното самоуправление, както и чрез създаване на временни целеви звена (щабове, комисии, комитети).

4. Сложност.

При изграждането на организационната структура на местната администрация е необходимо да се вземе предвид, че всички етапи на управленската дейност трябва да бъдат структурно осигурени:

♦ аналитичен етап (анализ на проблема, дефиниране възможни начиниразтвори);

♦ поставяне на задачи (определяне на приоритетите на дейността);

♦ вземане на управленско решение (избор на технология и алгоритъм за решаване на проблем, определяне на крайни и междинни резултати);

♦ изпълнение на решението (конкретни дейности за изпълнение на управленското решение);

♦ оценка на резултатите (анализ на резултатите от изпълнението, подготовка за следващ аналитичен етап и нов цикъл).

Принципът на комплексността изисква, когато се анализира структурата, да се изхожда преди всичко от целостта на определена функция. Това е особено важно, когато изпълнението на дадена функция е „разделено” между различни структури или когато изпълнението на дадена функция изисква използването на няколко структурни звена на администрацията. Желателно е въпросите, отнесени към компетентността на едно или друго структурно звено на администрацията, да бъдат възможно най-пълни, което е особено важно за секторните структурни звена.

5. Индивидуализация.

Формирането на организационна структура трябва да се основава на отчитане на индивидуалните характеристики на дадена община. В тази връзка всички видове стандартни организационни структури могат да се използват само като препоръки и ориентировъчни. Както показва практиката, отхвърлянето на унифицирани модели, разчитането на анализ и счетоводство местни особеностидават положителни резултати.

6. Рентабилен.

Организационната структура трябва да гарантира ефективното и ефикасно осъществяване на процеса на общинско управление, способността за получаване на необходимите резултати по най-икономичния начин. Ефективността на разходите може да се постигне чрез различни мерки, включително чрез въвеждане на позиции ( системен администратор, специалист по информационни технологии и др.), чиито функции включват анализ на текущата организационна структура, функционално и йерархично разпределение на правомощията, възнаграждения на общинските служители, механизация и автоматизация на процесите на управление с цел подобряването им.

Принципите за изграждане на организационни структури могат да бъдат изяснени, а формите и методите за използване на тези принципи могат да се променят във връзка с променящите се външни условия, цели и задачи. Основните принципи обаче трябва да се спазват, както те изразяват Общи изискваниякъм организацията на общинското управление.

Подходи за формиране на организационната структура на местната администрация

Организационната структура на местната администрация като изпълнителен и разпоредителен орган е изградена на принципите на единоначалие и йерархична подчиненост. Процесът на формиране на организационната структура на местната администрация включва формулиране на цели, задачи и функции, определяне на състава и местоположението на отделите, тяхното ресурсно осигуряване (включително броя на служителите), както и разработването на подходящи регулаторни процедури и документи. .

Този процес е разделен на няколко етапа (фиг. 8.1.3).

Ориз. 8.1.3. Процесът на формиране на организационната структура на местната администрация

Реалните системи на общинско управление се отличават с голямо разнообразие от организационни структури на администрациите. Но в същото време има общи подходи за изграждане на организационни структури. Най-обещаващ е системно-целевият подход с фокус върху крайните резултати на системата. Въпросите за определяне на цели в общинските дейности бяха разгледани в глава 3. Определянето на системата от цели („дърво на целите“) и задачите на конкретен общински субект служи като основна насока за формирането на неговата организационна структура. При формирането на организационна структура, базирана на „дърво на целите“, се изисква декомпозиция на целите и задачите на общинското управление до конкретни управленски функции.

По този начин чрез системно-целевия подход се създават реални условия за индивидуализиране на процеса на формиране на организационна структура във връзка с характеристиките на конкретна общинска единица.

Системно-целевият подход в случая е, че на базата на крайните цели на общинското управление:

♦ не изпускайте от поглед нито една от управленските задачи, без които изпълнението на целите ще бъде непълно;

♦ идентифициране и свързване по отношение на тези задачи на система от функции, права и отговорности по вертикалното управление;

♦ проучване и институционализиране на връзки и взаимоотношения по управленския хоризонтал, т.е. координиране на дейностите на различни звена и организационни звена при изпълнение на общи задачи;

♦ да се осигури органична комбинация от вертикално и хоризонтално управление, да се намери оптималното съотношение на централизация и децентрализация при вземането на решения за дадени условия.

При изграждането на организационна структура, базирана на „дърво на целите“, е важно да се даде качествено и количествено описание на целите и задачите. Качествената характеристика служи като обосновка за идентифициране на управленски функции, а количествената - за определяне на вида на организационната единица (отдел, отдел, отдел и др.).

Разпределението на задачите между отделите на местната администрация може да се извърши по няколко критерия:

♦ по групи обекти на управление (клонове на общинска дейност), които осигуряват предоставянето на общински услуги от определен вид: образование, здравеопазване, строителство, младежка политика и др.;

♦ от функционален знак, обусловени от същността, функциите и етапите на управленската дейност и управленския цикъл: анализ и планиране, контрол, управление на собствеността, финанси, правна поддръжка, информационна поддръжка и др.;

♦ на териториален принцип (понастоящем за общините в селските райони и за големите градове, а след влизането в сила на Федералния закон от 2003 г. - само за големите градове).

Практиката за изграждане на организационни структури на местните администрации

В съвременната общинска практика типични части от организационната структура на местната администрация са:

♦ началник администрация;

♦ неговите заместници по области на общинската дейност, сред които може да има един или двама първи заместници;

♦ структурни звена от различен тип, които могат да бъдат подчинени на ръководителя на администрацията, на някой от неговите заместници или подчинени едно на друго (например отдел в отдел);

♦ колегиални съвещателни органи: управителен съвет, стопански и други съвети;

♦ административен апарат.

От гледна точка на горното разпределение на задачите и целите на дейността, структурните подразделения на администрацията са разделени на четири групи (фиг. 8.1.4).

Отговорността на секторните структурни поделения включва въпроси, свързани с управлението на конкретни сектори от общинската дейност.

Тези отдели изпълняват функциите на клиент за изпълнение на работата и предоставяне на общински услуги. Тяхната основна роля се проявява на етапа на изпълнение на целите и задачите за поддържане на живота и развитие на територията.

Предметът на дейност на функционалните (персонал, обща компетентност) структурни звена обхваща специфична функция за цялата администрация и нейните структурни звена. Основните им характеристики са използването на предимства, свързани със специализацията на функциите и способността на администрацията да вижда цялата територия в рамките на своята функция. Според класификацията на целите на общинските дейности (виж Глава 3), функционалните звена се класифицират като поддържащи. Обикновено им се дава правото да координират решенията на други структурни звена, например относно спазването на закона или възможността за финансиране.

Създаването на териториални структурни подразделения е свързано с необходимостта от доближаване на органите на местното самоуправление до населението и дава възможност да се комбинира централизацията на най-важните функции на най-високото ниво на общинско управление с повишена ефективност при решаването на текущи проблеми. В същото време е важно да се предотврати фрагментирането на функциите на общинските органи на управление и загубата на предимства, свързани със специализацията. За да се стимулира инициативата на териториалните структурни звена, те могат да получат самостоятелност в рамките на оценката на разходите.

Помощните звена (апарати) нямат собствена компетентност за решаване на въпроси от местно значение и изпълнение на функциите обслужванеуправление на администрацията и нейните структурни поделения. Апаратът играе важна роля в организацията на работата на администрацията. Като нейна подсистема, тя играе същата роля като общинското управление по отношение на другите подсистеми на общината. По-специално, устройството осигурява:

♦ планиране и координиране на работата на всички административни структури;

♦ работа с документация (бумащина);

♦ подготовка и провеждане на срещи, срещи, бордове и други събития;

♦ комуникация с медиите, провеждане на пресконференции;

♦ контрол върху изпълнението на решенията;

♦ организиране на приемна на граждани, работа с жалби и предложения;

♦ логистично, правно, кадрово, информационно, финансово осигуряване на дейността на администрацията;

♦ взаимодействие между администрацията и представителния орган и често неговите икономически служби.

Началникът на кабинета обикновено е равен по статут на заместник-началника на администрацията.

Административният апарат може да включва служби като общ отдел (работи с документация), служба за персонал (понякога се отчита директно на ръководителя на администрацията), приемна за граждани, правна служба, информационна служба, икономическа служба, пресслужба, собствен счетоводен отдел и контролен апарат и др.

Ръководителят на администрацията и неговите заместници могат да имат собствен персонал, който включва по-специално секретари, помощници, помощници и съветници.

Такива организационни структури се наричат ​​линейно-функционални, тъй като се основават на определена система за взаимодействие между линейни (отраслови) и функционални структурни звена и вземане на решения от линейни звена в съгласие с функционалните.

В съответствие с обема и разпределението на задачите и функциите в администрацията се създават специфични организационни единици: отдели, отдели, комисии, отдели и др. За решаване на управленски проблеми големите организационни единици се разделят на по-малки, образувайки нови нива. За големите градове с голям апаратуправление, препоръчително е да се разграничат управленските функции възможно най-подробно, като се създадат специални звена за тяхното изпълнение. За малките населени места най-приемливата схема е тази, в която изпълняваните функции са групирани и на първо място трябва да се комбинират функциите на индустриалните подразделения. Въпреки това, комбинирането на функциите на отдели, чиито интереси си противоречат в рамките на един отдел, е нежелателно.

За изпълнение на функции, делегирани от държавни органи, понякога е препоръчително да се използват отделни отделни структурни звена. Това е важно, тъй като по отношение на изпълнението на делегирани правомощия местните власти се финансират и контролират от съответните държавни органи.

Специална роля в работата на администрацията играе бордът - един или друг консултативен орган към ръководителя на администрацията. Той взема решения по най-важните въпроси от управлението на общината, с изключение на решенията, които са от компетентността на представителния орган. Решенията на съвета, ако е необходимо, се формализират с резолюции и заповеди на ръководителя на администрацията.

Програмно-целеви структури в местните администрации

В условията на провеждане на икономически и политически реформи линейно-функционалните организационно-управленски структури в редица случаи не отговарят на изискванията за управление на все по-сложните обекти и цели на общинското управление. За отстраняване на това несъответствие линейно-функционалните структури на администрациите могат да бъдат допълнени със структури от нов тип - програмно-целеви. Те са създадени за решаване на конкретни целеви проблеми и могат да бъдат постоянни или временни. В резултат на това допълнение се формират матрични организационни структури на общинското управление.

Когато и да е нов проблемизискващи решение в рамките на определен период от време, се изготвя работна програма, разпределят се ресурсите, необходими за изпълнение на програмата и се сформира временен екип от работници. Служителите на общинския орган на управление, включени във временния екип за изпълнение на целевата програма, са на двойно подчинение по време на нейното изпълнение: административно подчинени на прекия си ръководител (вертикална комуникация) и функционално подчинени на ръководителя на програмата (хоризонтална комуникация).

В системата на общинското управление се изпълняват програмно-целеви структури под формата на комисии, щабове, работни групи и др. Списъкът на такива звена периодично се променя. Някои се елиминират, други се появяват отново, много съществуват с години.

Комисиите се създават на определен периодза разрешаване на всеки ескалиращ проблем. Целта на създаването на комисии е да се намери изход от създалата се управленска ситуация. В работата си комисиите използват методи за ситуационен анализ.

Създаването на работни групи в администрацията е свързано с решаването на конкретни управленски задачи и е временно. Обикновено работните групи изпълняват дизайнерски задачи. Например, при реорганизация на държавна агенция е ефективно да се създаде специална група за организационно проектиране на административната структура и разработване на нови технологии за работа.

При формирането на структурите на програмно-целевото управление е препоръчително да се разработят карти (матрици) на разпределението на правата и отговорностите между органите на линейно-функционалните и програмно-целевите структури. Записват подробно и ясно Общи правилавземане на решения, разпределяне на отговорността на няколко органа за различни аспекти на един резултат, ролята на колегиалните и съвещателни органи в процеса на вземане на решения.

Необходимостта от реализиране на програмно-насочени функции налага създаването на отделен стратегически, иновационен блок в административната структура. Неговите дейности трябва да са насочени към идентифициране на проблемни ситуации и поставяне на проблеми, превеждане на проблемите в пакети от задачи и прехвърлянето им към индустрията и функционалните звена. Основните задачи на стратегическия блок са следните.

1. Постоянно наблюдение на съществуващото състояние, установени норми и отношения в различни областиместен живот: анализ на ситуацията, запис на несъответствия и конфликти, организация на изследването.

2. Разработване на програми за предотвратяване на кризисни ситуации, както и проекти за реорганизация и промяна на ситуацията в различни сфери на живота, като се гарантира, че нейните основни параметри са доведени до ниво, съответстващо на обективните представи за населеното място. Тази работа включва развитие технически заданияза програми и проекти, тяхното аналитично и правно обезпечаване, разглеждане на стратегически решения, представени за одобрение на началника на администрацията, разработване на планове и графици за изпълнение на подпрограми и проекти, тяхното бюджетиране, разработване на бизнес планове и др. както и вътрешен одит на управлението.

Усъвършенстване на организационните структури на общинското управление

Основните недостатъци на съществуващите линейно-функционални структури на общинското управление са свързани не само с техните организационно изграждане, но и с най-утвърдената идеология на общинското управление. Тези недостатъци се свеждат до следното.

1. Утвърден подход към общината и съответно към нейното управление като производствена или обществено-производствена система.

Основният акцент е върху подобряването на работата на самите структурни звена на администрацията (жилищно-комунални услуги, транспорт, здравеопазване и др.), а не върху степента и качеството на задоволяване на потребностите на населението от определена общинска услуга. С други думи, критерият за ефективността на услугата са нейните собствени показатели, а не крайният резултат от нейната дейност.

2. Насоченост към решаване на текущи проблеми, свързани с жизнеопазването на общината, и липсата на стратегически подход в управлението.

Разнообразието от текущи частни задачи и цели на общинското управление неизбежно поражда противоречия между тях, дължащи се преди всичко на ограничените материални и финансови ресурси. Всяка структурна единица е насочена към решаване на своята задача и се стреми да получи максимални ресурси за това. В този случай цялата система за контрол често работи неефективно.

3. Неяснотата на системата от функционални връзки между отделните структурни подразделения, дублиране на функции, неравномерно натоварване на работниците, липса на ясни организационни процедури, чрез които подразделенията взаимодействат помежду си.

В резултат на това по-голямата част от работата пада върху раменете на началника на администрацията, който трябва да реши много координационни въпроси.

4. Смесване на управленски функции и преки икономически дейности. Много структурни подразделения на администрациите, които са юридически лица, предоставят различни платени услуги и печелят пари за съществуването си, т.е. по същество се занимават с търговски дейности. Този бизнес е безрисков, защото се извършва на базата на общинска собственост, за ефективно използванекоято няма подходящ надзор. По тази причина някои структурни подразделения на администрацията започнаха да се трансформират от общински органи на управление във финансово-промишлени групи по вид дейност.

Поради гореизложеното, реорганизацията на структурите на общинското управление е сложна и комплексна задача.

Както всяка друга организация, местната администрация е социална система. Социалната организация (за разлика от професионалната) не е ориентирана към развитие, нейните основни критерии са стабилност и неизменност. Всякакви опити за промяна на състоянието на социална организация се възприемат от нея като екзистенциална заплаха и, ако е възможно, се отхвърлят. Иновациите предизвикват известна промяна в равновесието в социалните системи и последствия, които не винаги са предвидими. Следователно се изисква специални методиактивиране на иновационни процеси.

Освен противоречията между традиционните и иновативните дейности, на практика още по-важни са противоречията в самите иновативни дейности - между радикалните и усъвършенстващите се видове. Невъзможно е радикално да се реорганизира която и да е структура отвътре, тъй като това изисква, образно казано, да се издигнем над проблема и да го погледнем „отгоре“.

Ако говорим за реалните организационни структури на местните администрации, тогава основните насоки на тяхната реорганизация могат да бъдат следните.

1. Изключване от рамката на администрацията на структурите, които извършват стопанска дейност и следователно имат статут на юридическо лице, като им се придаде формата на общински институции. Федералният закон от 2003 г. предвижда, че местните органи на управление, получили статут на юридическо лице, са общински институциипредназначени да изпълняват управленски функции и подлежат на държавна регистрация като юридически лица.

2. Създаване на големи организационно-административни блокове в структурата на администрацията, чиито ръководители носят пълната отговорност за провеждането на общинската политика в съответните области и за постигане на нейните крайни цели. Такива блокове могат да бъдат блок икономика и финанси, блок за управление на общински недвижими имоти, блок за общински услуги, блок за социална политика, блок за обществена безопасност и т.н. Тези въпроси бяха частично засегнати в предишните глави. Създаването на големи блокове позволява значително да се намали тежестта върху ръководителя на администрацията при решаване на текущи проблеми, което му позволява да посвети по-голямата част от времето и усилията си на стратегически управленски задачи.

3. Създаване, наред с класическите линейно-функционални организационни структури, на структури от програмно-целеви или програмно-функционален тип, както беше посочено по-горе.

Необходимостта от комбиниране на различни видове организационни структури и методи за постигане на целите определя сложността на задачата за разработване и внедряване на ефективна система за общинско управление и реорганизация на организационната структура на администрацията. Необходимо е да се разработи модел и организационен проект за реорганизация, пакет от нормативни изисквания за отделните структури и области на тяхната дейност. Също така е необходимо (и това е най-важното) да се убедят служителите на администрацията в необходимостта и целесъобразността на реорганизацията и да се преквалифицират някои специалисти. В същото време реорганизацията на структурите на общинското управление трябва да се развива едновременно по няколко паралелни линии:

♦ разработване на модел и организационен проект за реорганизация;

♦ развитие правна рамкадейности на местната власт;

♦ разработване на пакет от нормативни изисквания за различните области на общинската дейност;

♦ разработване на правилници по основните организационни и административни звена;

♦ описание на организационните процедури и функционалните връзки на цялото пространство на взаимодействие между различни управленски структури, основни работни места и подготовка длъжностни характеристики;

♦ преквалификация и повишаване на квалификацията на служителите в администрацията;

♦ подготовка на кадрови резерв за общинска администрация.

Въпроси за самоконтрол

1. Какви фактори влияят върху формирането на организационната структура на местната администрация?

2. Как се разпределят задачите и функциите между структурните звена на местната администрация?

3. Какви видове организационни структури се използват в общинското управление?

4. Какви са основните принципи за изграждане на организационната структура на местната администрация?

5. Какви етапи включва процесът на формиране на организационната структура на местната администрация?

6. Кои са основните видове структурни звена на местната администрация?

7. Какви са основните насоки за усъвършенстване на организационните структури на местната администрация?

Местното самоуправление включва самостоятелно решаване на въпроси от местно значение от населението на дадена територия и неговите представители. Местната администрация е ключов елемент в общинското управление; Нивото и качеството на живот в общината до голяма степен зависи от ефективността на нейната работа. От своя страна ефективността на администрацията до голяма степен зависи от нейната организационна структура. Тази статия ще обсъди използването на аутсорсинг за подобряване на организационната структура на администрацията, намаляване на разходите и създаване на допълнителни източници на приходи за местния бюджет.

Общинската администрация предполага самостоятелно решаване на местни проблеми от хората и техните представители, местната администрация е ключова част от общинското управление; неговата ефективност влияе значително върху нивото и качеството на живот в общината. От своя страна ефективността на местната общинска администрация зависи от нейната организационна структура. Усъвършенстването на общинските организационни структури е важно и необходимо. Тази статия описва използването на организационен аутсорсинг за подобряване на структурите, намаляване на разходите и създаване на нови източници на приходи за местния бюджет.

Местната администрация е едно от ключовите звена в управлението на общината, от ефективността на нейната дейност до голяма степен зависи качеството на живот на управляваната територия. В същото време ефективността на самата администрация зависи не само от ефективността на нейните отдели, взетите решения и спазването на буквата на закона, но и от организационната структура.

Организационната структура е подреден набор от взаимосвързани елементи, които осигуряват функционирането и развитието на организацията като единно цяло. . По същество организационната структура представлява подразделенията на организацията и подчинението между тях. Има различни видове организационни структури, някои от които се появиха по-рано: линейни, функционални, линейно-функционални, линейно-щабни; други - в средата-края на 20 век: матрични, дивизионни.

Според изследвания, проведени от Р. Бабун, Е. Старченко , Д. Птахин , най-разпространената структура в общинското управление е линейно-функционалната. Тази структура има както предимства, така и недостатъци. Предимствата включват незначителната натовареност на главния ресорен ръководител (началник на общината), ясна система от взаимни връзки, функции и разделения. Недостатъци: недостатъчно ясна отговорност на отделите за взети решения, възможни са конфликти за ресурси (обикновено финансови), освен това този тип организационна структура не е достатъчно гъвкава и не може бързо да се адаптира към променящите се условия външна среда.

Използването на по-модерни типове организационни структури (матрични, дивизионни) в общинското управление е ограничено или невъзможно поради редица причини:

Общинското управление се осъществява на определена територия, ограничена от административните граници на териториалното образувание, поради което регионалното управление е невъзможно;

Продуктово ориентираната система за управление също не е подходяща поради факта, че общината, първо, не произвежда продукти, и второ, общинските услуги са с нетърговски характер; основната им задача е да осигуряват достойни условия за живот на територията на дадена община, да допринасят за нейното икономическо, културно и социално развитие;

Организационната структура на общинската администрация трябва да допринася за ефективно управление в условията на ограничени ресурси, като разходите за поддържане на тази структура не трябва да надвишават приходите (под доходи тук може да се счита ефективността на използване на ресурси, бюджетни средства, получаване на неданъчни приходи, и др.) от своята дейност.

Следователно е необходимо да се разгледа различни опцииподобряване на използваните управленски структури.

Основната цел на тази статия е да разгледа използването на аутсорсинг за подобряване на структурата на местната администрация нова точкавизия - чрез създаване на общински аутсорсинг предприятия, да се идентифицират предимствата и недостатъците на този метод, да се разгледа приложението му на конкретен пример.

Въпреки това, преди да говорим за подобряване на организационната структура, е необходимо да я анализираме, което ще ни позволи да определим нейната ефективност и да идентифицираме тесни места, претоварени или недостатъчно натоварени области.

Методите за анализ на организационната структура могат да бъдат различни: както общи научни (аналогия, сравнение, анализ и др.), така и специални, използвани в областта на управлението (метод на скриптове, Delphi, мозъчна атака, комисии и др. ).

Подобряването на организационната структура може да се осъществи по няколко начина: съкращаване, сливане на отдели, създаване на нови отдели, разработване на програми за общинско-частно партньорство и прехвърляне на някои общински услуги към организации на трети страни; използване на аутсорсинг.

Нека разгледаме по-подробно анализа и подобряването на организационната структура на администрацията на примера на община Ковдорски район на Мурманска област.

Ковдорски район е малка община с население от 23,2 хиляди души.

Град Ковдор, Мурманска област

Организационната структура на местната администрация е представена на фигура 1.

Фигура 1. Организационна структура на администрацията на община Ковдорски район

Основната цел на анализа на всяка организационна структура на администрацията е да се анализира икономическата и управленска ефективност на тази структура.

Основни цели:

Определяне на вида на организационната структура, нейните предимства и недостатъци за дадена община;

Анализирайте разпределението на функциите между отделите;

Анализира съответствието на правомощията с изпълняваните функции;

Анализирайте целите на общината и нейните подразделения, съставете дърво на целите.

В резултат на това се очаква да се получи пълна картина, отразяваща организационната структура, функциите и целите на всеки отдел, за да се идентифицират възможни проблемии разработване на начини за разрешаването им.

Анализът се състои от няколко етапа:

Етап 1. Определяне на вида на организационната структура.

Етап 2. Директен анализ на организационната структура.

Етап 3. Идентифициране на съществуващи проблеми.

Администрация на общинско образувание Ковдорски район, Мурманска област

Етап 1. На този етап е необходимо да се определи вида на организационната структура - както се вижда от диаграмата на фигура 3, организационната структура на администрацията на област Ковдор принадлежи към линейно-функционалния тип. В тази връзка можем да кажем, че от една страна натоварването е разпределено равномерно и е незначително за ръководителя на общината, отделите изпълняват специфични функции в сферата си на дейност, но от друга страна отговорността за взетите решения е не винаги ясно дефинирани, възможни са конфликти между поделенията за използване на бюджетни средства. Заслужава да се отбележи също, че само малка част от отделите участват във формирането на приходната част на бюджета (KUMI), докато останалите могат да се считат само за разходни центрове.

Етап 2. На този етап е необходимо да се разгледа всеки отдел поотделно, да се анализират неговите функции от гледна точка на функционалния подход и правомощията, налични за тяхното изпълнение. Говорейки за този пример, може да се отбележи, че:

Отделите изпълняват широк спектър от функции в рамките на своята компетентност;

Звената имат необходимите правомощия за изпълнение на функциите си;

Всеки отдел носи отговорност в рамките на своята компетентност;

Броят на служителите варира значително в различните отдели - някои отдели се нуждаят от допълнителен персонал, докато други може да се наложи намаляване на броя на персонала.

Нека разгледаме целите, пред които е изправена общината и нейните подразделения, съставете дърво на целите, представено на фигура 2.

Фигура 2. Дърво на целите на община Ковдорски район
(щракнете върху снимката за уголемяване)

Въз основа на анализа могат да се направят следните изводи:

Основната цел, която стои пред общинския ръководител, може да се раздели на три основни направления: икономическо развитие, социално-културно развитие на общината и ефективно функциониране на администрацията;

В рамките на всяко направление има специализирани звена;

Всеки отдел има специфични цели, групи от цели и подцели;

Всеки отдел има достатъчно правомощия за постигане на целите си.

Нека схематично представим организационната структура, функции и цели - Фигура 3.

Фигура 3. Организационна структура, функции и цели на администрацията на община Ковдорски район
(щракнете върху снимката за уголемяване)

Тази фигура показва, че не всички отдели са разположени в съответствие със задачите, пред които са изправени. Освен това няма звено, което да отговаря за развитието на здравеопазването.

Някои поделения на администрацията са обособени в отделни юридически лица и имат значителен брой служители в сравнение с други отдели. Нека разгледаме тези разделения по-подробно.

Към отдел „Учебно“ е включен и отдел „Икономически“ към Районно управление на образованието – общо 10 служители. Организационната структура на този отдел е показана на фигура 4.

Фигура 4. Организационна структура на Районен отдел по образование - община Ковдорски район

Културният отдел също има доста сложна структура, представен на Фигура 5.

Фигура 5. Организационна структура на културния отдел - община Ковдорски район

Структурата на комисията по управление на общинската собственост е представена на фигура 6.

Фигура 6. Организационна структура на Комитета за управление на общинската собственост (КУМИ) - община Ковдорски район

Структурата на финансовия отдел е показана на фигура 7.

Фигура 7. Организационна структура на финансовия отдел - Ковдорски район

Структура Администрацията на жилищно-комуналните услуги е представена на фигура 8.

Фигура 8. Организационна структура на отдела за жилищно-комунални услуги (UZHKH) - община Ковдорски район

Тези поделения са обособени в отделни юридически лица с една цел - да могат самостоятелно да представляват интересите си, но като юридически лица се нуждаят от счетоводител. Освен това всяко такова звено (с изключение на КУМИ) разполага с ИТ специалист, което не е необходимо, тъй като структурата на администрацията разполага с отдел „Информационни технологии“, чиито отговорности включват обслужване на работни станции и софтуер.

Нека разгледаме структурата на администрацията на област Ковдор от гледна точка на „разходи-печалба“. Нека да определим звена, които са в състояние да генерират приходи в общинския бюджет, и звена, които само изразходват бюджетни средства. Ако се вгледате внимателно в структурата на администрацията на общинската формация на област Ковдорски, можете да видите, че само КУМИ може да донесе приходи в общинския бюджет, т.к. Това звено се занимава с управление на общинска собственост, т.е. лизинг, приватизация, продажба и др. Останалите подразделения, поради спецификата на дейността си, не могат да допринесат за генерирането на бюджетни приходи (Министерство култура, Дирекция образование и др.), или се занимават с преразпределение на бюджетни средства (Министерство финанси).

Етап 3. Основните проблеми, установени в резултат на анализа на организационната структура на община Ковдорски район, могат да бъдат обобщени, както следва:

Организационната структура е нерационална, някои отдели не са разположени в сферата на дейност: ИТ отделът се намира в района икономическо развитие, въпреки че трябва да се отнесе към сферата на ефективното функциониране на администрацията; Отдел за физическа култура, Спорта и младежта и Комисията за непълнолетните в областта на ефективното функциониране на администрацията, а те следва да бъдат класифицирани в областта на социално-културното развитие;

Няма звено, което да отговаря за развитието на здравеопазването;

Само един отдел в администрацията може да допринесе за увеличаване на бюджетните приходи;

Звената със статут на юридическо лице имат сложна структура, която трябва да бъде преразгледана.

Етап 4. За да разрешите горните проблеми, можете да приложите следните препоръки:

Структурата на администрацията да се трансформира така, че всяко подразделение да бъде разположено в своя зона на отговорност - това улеснява работата на заместник-началника на Министерството на отбраната и не го натоварва с ненужни задачи;

Необходимо е да се създаде звено за развитие на здравеопазването;

Необходимо е да се преразгледа структурата на отделите, които са обособени в отделни юридически лица;

Трансформацията на структурата на администрацията трябва да помогне за намаляване на разходите и увеличаване на бюджетните приходи, т.е. организационната структура трябва да се трансформира по възможно най-ефективния начин.

За подобряване на организационната структура на администрацията на общинската формация на район Ковдорски бяха използвани методи за структуриране на целите и метод на организационно моделиране, по-специално графични модели на организационната структура.

Основното средство за подобряване на организационната структура в този пример е използването на аутсорсинг. Нека разгледаме тази концепция по-подробно. Аутсорсингът е:

• форма на договорни отношения, при които източникът или основната причина за процесите, извършвани в една организация, е екстернализирана. С други думи, аутсорсинг означава използване на външен източник за осигуряване на липсващи ресурси ;
• прехвърляне от дружество на неговите дейности (процес) или част от тях на други лица или организации на трети страни (подизпълнител) ;
• Това е решение, взето директно от ръководителя на предприятието и пряко свързано с организационни въпроси относно прехвърлянето на всякакви бизнес функции или части от бизнес процеса на предприятието на трета страна изпълнител. Аутсорсингът се състои в разпръскване на основните функции, изпълнявани от компанията. Последният поема отговорност за функциите, които изпълнява по-добре от другите и на най-ниска цена, а останалите разпределя между други субекти .

Основните цели на използването на аутсорсинг:

Намаляване на разходите;

Освобождаване на собствени ресурси;
- подобряване на качеството на извършваните процеси.

Аутсорсинг взаимоотношенията се характеризират със следните основни характеристики:

Взаимоотношенията по аутсорсинг се изграждат на базата на договор - аутсорсингът се дефинира като практика на планиране, управление и изпълнение на определени видове работа от трета страна в съответствие с условията на договора;

Аутсорсингът е постоянно сътрудничество, основано на договорни отношения;

Прехвърлянето на определени видове работа на трета страна се извършва за дълъг период от време;

Аутсорсингът се извършва само в случаите, когато говорим за прехвърляне на външен изпълнител на тези видове работа, които могат да се извършват в самата организация.

Днес аутсорсингът на счетоводство и ИТ е често срещан, т.е. организациите нямат персонал от счетоводители и ИТ специалисти, а прибягват до услугите на специализирани организации; сътрудничеството се осъществява постоянно.

Възможно е да се трансформира организационната структура на администрацията така, че да се намалят разходите и да се увеличи приходната част на бюджета, без да се допускат съкращения, с помощта на аутсорсинг - използване стандартна схема, при който някои от неосновните функции се прехвърлят на трета страна, не е подходящ, т.к не допринася за увеличаване на бюджетните приходи и включва съкращаване на служители. За постигането на тази цел е необходимо да се създадат общински предприятия, специализирани в определен вид услуги (ИТ услуги, счетоводство), които да предоставят тези услуги както на администрацията, така и на други градски организации въз основа на договор. В резултат на това служителите както на специализираните отдели, така и наетите от отделни юридически лица (отдел „Култура“, „Образование“ и др.) ще бъдат прехвърлени в новосъздадени общински предприятия, което ще позволи на администрацията да спести от заплати и плащания към държавата. бюджетни средства; В същото време част от печалбите на предприятията ще се превеждат в общинския бюджет. Фигура 9 илюстрира този модел.

Фигура 9. Подобряване на организационната структура на администрацията на община Ковдорски район с помощта на общински унитарни предприятия
(щракнете върху снимката за уголемяване)

Предимства:

Намаляване на броя на подразделенията, което опростява организационната структура;

Намаляване на разходите за заплати и плащания към пенсионни, медицински и социални осигуровки;

Създават се нови общински предприятия, които могат да носят приходи в бюджета;

Този метод не повишава нивото на безработица, т.к служители от ликвидирани отдели ще бъдат наети в новосъздадени предприятия;

Някои специалисти в областта на икономиката и счетоводството и ИТ специалистите ще бъдат прехвърлени в новосъздадени предприятия, което значително ще опрости структурата на тези отдели.

Недостатъци: доста труден за изпълнение.

Нека разгледаме модел на организационна структура, подобрена с помощта на нашите собствени общински предприятия, които си сътрудничат с администрацията на базата на аутсорсинг.

Трябва да се отбележи, че броят на служителите в администрацията в резултат на трансформациите намалява с 24 души. Данните за броя, заплатите и плащанията към извънбюджетните пенсионни, социални и здравноосигурителни фондове са дадени в таблица 1. Трансформацията на организационната структура на администрацията позволява спестяване на почти 8 милиона рубли годишно.

Таблица 1. Изчисляване на разходите за плащания там и плащания към държавни извънбюджетни фондове в администрацията на община Ковдорски район

Спестяванията от заплати възлизат на: 5 004 000 рубли.

Спестяванията от плащания към държавните извънбюджетни фондове са: 2 717 482 рубли.

Общо: 7 721 482 рубли.

Тази таблица показва само спестявания от заплати и плащания към държавни извънбюджетни фондове. Разбира се, модернизирането на организационната структура на общинската администрация ще изисква известни разходи, но трябва да се има предвид, че общинските аутсорсинг предприятия ще получат печалба, основната част от която ще отиде в бюджета на общината като учредител. на това предприятие. В същото време разходите за плащане заплатислужителите на тези предприятия и вноските в държавните извънбюджетни фондове ще паднат върху плещите на самите предприятия, а не на общината.

След това ще разгледаме опростен модел на бизнес процеси в община, която е прехвърлила част от функциите си на организации на трети страни на база аутсорсинг. Моделът на взаимодействие между администрацията и общинското унитарно предприятие, предоставящо счетоводни услуги, е представен на фигура 10.

Фигура 10. Модел на бизнес процеси в администрацията на община Ковдорски район

Моделът на взаимодействие между администрацията и общинското унитарно предприятие, предоставящо ИТ услуги, е представен на фигура 11.

Фигура 11. Модел на взаимодействие между администрацията на община Ковдорски район и общинското унитарно предприятие, предоставящо ИТ услуги

Тези цифри показват, че бизнес процеси, които не са основни за общинската администрация, могат доста успешно да се извършват от външни организации, в резултат на което дейността на администрацията се концентрира върху решаването на въпроси, които са пряко от нейната компетентност.

Този пример ясно показва ползите от използването на общински аутсорсинг предприятия за подобряване на организационната структура на местната администрация: намаляване на разходите и възможност за получаване на допълнителни приходи от дейността на новосъздадените общински предприятия.

Литература

1. http://www.kovadm.ru - уебсайт на администрацията на област Ковдорски
2. Аникин Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстафинг: висока технологияуправление / 2-ро изд., преработено. и допълнителни - М.: Инфра-М, 2009 г. - 320 с.
3. Бабун, Р. Организационни структури на градските администрации: проблеми на оптимизацията / Р. Babun, E. Starchenko // [Електронен ресурс] http://emsu.ru/babun/view.asp?c=1422&p=1
4. Игнатиева А.В. Изследване на системи за управление: Учебник. ръководство за университети./ A.V. Игнатиев, М.М. Максимцов. - М.: ЕДИНСТВО-ДАНА, 2000. - 157 с.
5. Ptakhin, D.I. Подобряване на организационните структури за управление на общинските социално-икономически системи: Дис. Доцент доктор. икон. науки: 08.00.05 / D.I. Птахин.: Санкт Петербург, 2010
6. Ефимова С., Пешкова Т., Коник Н., Ритик С. Аутсорсинг / “Управление на персонала”, Научна книга, 2006 г.
7. Семибратов А.Ю. Аутсорсингът е пътят към бъдещето! / Register-Consulting [Електронен ресурс] http://www.regcon.ru/jo/images/stories/ct_cemibratov_autcorcing.pdf
8. Спароу Е. Успешен ИТ аутсорсинг / Прев. от английски – М.: КУДИЦ-ОБРАЗ, 2004. С. 9.
9. Шереметов П.В., Петухова С.В. Теория на организацията: учебник / P.V. Шереметов, С.В. Петухова. – 3-то изд., изтрито. – М.: Омега-Л, 2008.
10. Шестоперов А.М. Аутсорсингът като начин за оптимизиране на административните и управленските процеси в държавните органи (на примера на FAS Русия) / Национален институт за изследване на проблемите на предприемачеството, Москва, 2007 г.

23. Организационна структура на местната администрация

Организационната структура е най-важният фактор в дейността на органа на местното самоуправление, формата, в която се осъществява процесът на общинско управление.

Под организационна структура се разбира съставът и подчинеността на взаимосвързани организационни звена (отделни длъжности), звена (управленски звена) и стъпала (нива), надарени с определени права и отговорности за изпълнение на съответните целеви управленски функции.

Структурата, персоналът и числеността на местните администрации се определят от ръководителя на местната администрация и се утвърждават от ръководителя на общинското образувание, а понякога и от представителния орган на общинското образувание. Структурата на администрацията включва различни отдели, отдели, сектори, комитети и други структурни звена от секторен, функционален, териториален характер, включително звена за управление на общинската собственост, местни финанси, жилищно-комунално стопанство и др. В големите общини се създават отдели по здравеопазване, образование, транспорт и съобщения и др.Местната администрация разполага със собствен обслужващ апарат (администрация, счетоводство, кадров отдел, правна служба и др.). Съставът на всяко структурно звено на изпълнителния орган на местното самоуправление се ръководи от директор (началник на отдел, началник на отдел и др.).

Целите, задачите и функциите на общинското управление пряко засягат структурата на местната администрация и са в основата на обособяването на самостоятелни звена в нейната структура, които отговарят за постигането на конкретни цели и решаването на определени специфични задачи.

В съвременната общинска практика типични части от организационната структура на местната администрация са:

началник администрация;

Неговите заместници по области на общинската дейност, сред които може да има един или двама първи заместници;

Структурни звена от различен тип, които могат да бъдат подчинени на ръководителя на администрацията, на някой от неговите заместници или подчинени (например отдел в отдел);

Колегиални съвещателни органи: управителен съвет, стопански и други съвети;

Административен апарат.

От гледна точка на горното разпределение на задачите и целите на дейност, структурните подразделения на администрацията се разделят на четири групи: секторни, функционални, териториални и спомагателни.

Отговорността на секторните структурни подразделения включва въпроси, свързани с управлението на конкретни сектори (области) от общинската дейност. Те изпълняват функциите на клиент по изпълнението на работата и предоставянето на общински услуги. Тяхната основна роля се проявява на етапа на изпълнение на целите и задачите за поддържане на живота и развитие на територията.

Предметът на дейност на функционалните (персонал, обща компетентност) структурни звена обхваща специфична функция за цялата администрация и нейните структурни звена. Тяхната основна характеристика е използването на предимства, свързани със специализацията на функциите, и способността на администрацията да разглежда цялата територия в рамките на своята функция. Според класификацията на целите на общинските дейности (виж Глава 3), функционалните звена се класифицират като поддържащи. Обикновено им се дава правото да координират решенията на други структурни звена, например относно спазването на закона или възможността за финансиране.

Създаване на териториални структурни подразделения (район в главни градовеи др.) се свързва с необходимостта от доближаване на органите на местното самоуправление до населението и позволява да се комбинира централизацията на най-важните функции на най-високото ниво на общинското управление с повишена ефективност при решаването на текущи проблеми. В същото време е важно да се предотврати фрагментирането на функциите на общинските органи на управление и загубата на предимства, свързани със специализацията. За да се стимулира инициативата на териториалните структурни звена, те могат да получат самостоятелност в рамките на оценката на разходите.

Помощните звена (апарати) нямат собствена компетентност за решаване на въпроси от местно значение и изпълняват функциите по подпомагане дейността на управлението на администрацията и нейните структурни звена. Апаратът играе важна роля в организацията на работата на администрацията. Като нейна подсистема, тя играе същата роля като общинското управление по отношение на другите подсистеми на общината.

Ръководителят на администрацията и неговите заместници могат да имат собствен персонал, който включва по-специално секретари, помощници, помощници и съветници.

Такива организационни структури се наричат ​​линейно-функционални, тъй като се основават на определена система за взаимодействие между линейни (отраслови) и функционални структурни звена и вземане на решения от линейни звена в съгласие с функционалните.

В съответствие с обема и разпределението на задачите и функциите в администрацията се създават специфични организационни звена - отдели, отдели, комисии, отдели и др. За решаване на управленски проблеми големите организационни единици се разделят на по-малки, образувайки нови нива. За големите градове, които имат мощен управленски апарат, е препоръчително управленските функции да бъдат разграничени възможно най-подробно, като се създадат специални отдели за тяхното изпълнение. За малките населени места най-приемливата схема е тази, в която изпълняваните функции са групирани и на първо място трябва да се комбинират функциите на индустриалните подразделения. Въпреки това, комбинирането на функциите на отдели, чиито интереси си противоречат в рамките на един отдел, е нежелателно.

В условията на икономически и политически реформи линейно-функционалните организационно-управленски структури в редица случаи не отговарят на изискванията за управление на все по-сложните обекти и цели на общинското управление. За отстраняване на това несъответствие линейно-функционалните структури на администрациите могат да бъдат допълнени със структури от нов тип - програмно-целеви. Те са създадени за решаване на конкретни целеви проблеми и могат да бъдат постоянни или временни. В резултат на това допълнение се формират матрични организационни структури на общинското управление.

В системата на общинското управление се реализират програмно-целеви структури под формата на комисии, щабове, работни групи и др. Списъкът на такива единици се променя периодично. Някои се елиминират, други се появяват отново, много съществуват с години.

Структурата на органите на местното самоуправление се състои от представителния орган на общината, ръководителя на общината, местната администрация (изпълнителния и разпоредителен орган на общината), контролния орган на общината и други органи на местната власт, предвидени по силата на устава на общината и имащи свои правомощия за решаване на въпроси от местно значение.

Присъствието в структурата на органите на местното самоуправление на представителен орган на общината, ръководител на общината, местна администрация (изпълнителен и административен орган на общината) е задължително, с изключение на случаите, предвидени в този федерален закон.

Процедурата за формиране, правомощия, мандат, отчетност, контрол на органите на местното самоуправление, както и други въпроси на организацията и дейността на тези органи се определят от устава на общината.

Структурата на органите на местното самоуправление при образуване на новообразувано общинско образувание в междуселищни територии или при преобразуване на съществуващо общинско образувание се определя от населението на местен референдум (в общинско образувание с население от по-малко от 100 души - на събрание на гражданите) или от представителния орган на общинското образувание и е закрепено в устава на общината.

Промяната в структурата на органите на местното самоуправление се извършва само чрез внасяне на изменения в устава на общината. Решението на представителния орган на общинската формация за промяна на структурата на органите на местното самоуправление влиза в сила не по-рано от изтичането на мандата на представителния орган на общинската формация, който е взел определеното решение.

Финансирането на разходите за издръжка на органите на местното самоуправление се извършва изключително от собствените приходи на бюджетите на съответните общини.

Принципи и подходи към формирането на организационната структура на органите на местното самоуправление

Организационната структура на местната администрация се основава на принципите на единоначалие и йерархична подчиненост. Процесът на формиране на организационна структура включва формулиране на цели, задачи и функции, определяне на състава и местоположението на отделите, тяхното ресурсно осигуряване (включително броя на служителите), както и разработването на подходящи регулаторни процедури и документи. Този процес е разделен на няколко етапа (вижте Приложение 1).

Реалните системи на общинско управление се отличават с голямо разнообразие от организационни структури на администрациите. Но в същото време има общи подходи за изграждане на организационни структури. Най-обещаващ е системно-целевият подход с фокус върху крайните резултати на системата. Определянето на системата от цели („дърво на целите“) и задачите на дадена община служи като основна насока за формирането на нейната организационна структура. При формирането на организационна структура, базирана на „дърво на целите“, се изисква декомпозиция на целите и задачите на общинското управление до конкретни управленски функции.

По този начин чрез системно-целевия подход се създават реални условия за индивидуализиране на процеса на формиране на организационна структура във връзка с характеристиките на конкретна общинска единица.

При изграждането на организационна структура, базирана на „дърво на целите“, е важно да се даде качествено и количествено описание на целите и задачите. Качествени характеристикислужи като обосновка за идентифициране на управленски функции, количествена - за определяне на вида на организационната единица (отдел, отдел, отдел и др.).

Разпределението на задачите между отделите на местната администрация може да се извърши по няколко критерия Система на общинско управление: Учебник за ВУЗ. Редактирано от V.B. Зотова, Санкт Петербург: Лидер, 2005 - стр. 305. :

1. по групи обекти на управление (отрасли на общинска дейност), осигуряващи предоставянето на общински услуги от определен вид: образование, здравеопазване, строителство, младежка политика и др.;

2. на функционална основа, обусловена от характера, функциите и етапите на управленската дейност и цикъла на управление: анализ и планиране, контрол, управление на собствеността, финанси, правна поддръжка, информационна поддръжка и др.;

3. по териториален принцип (само за големите градове).

В съвременната общинска практика типични звена в организационната структура на местната администрация са Wikipedia – безплатната енциклопедия http://ru. wikipedia.org/:

· началник администрация;

· неговите заместници по области на дейност на общината, сред които може да има един или двама първи заместници;

· различни видове структурни звена, които могат да бъдат подчинени на ръководителя на администрацията, на някой от неговите заместници или взаимно подчинени;

· колегиални съвещателни органи: управителен съвет, стопански и други съвети;

· административен апарат.

От гледна точка на горното разпределение на задачите и целите на дейност, структурните подразделения на администрацията са разделени на четири групи, които са представени в Таблица 1 Система за общинско управление: Учебник за ВУЗ. Редактирано от V.B. Зотова, Санкт Петербург: Лидер, 2005 - с. 310.

маса 1

Видове структурни звена на местната администрация

Предметът на дейност на функционалните (персонал, обща компетентност) структурни звена обхваща специфична функция за цялата администрация и нейните структурни звена. Тяхната основна характеристика е използването на предимствата, свързани със специализацията на функциите и способността на администрацията да вижда цялата територия в рамките на своята функция. Според класификацията на целите на общинските дейности функционалните звена се класифицират като поддържащи. Обикновено им се дава правото да координират решенията на други структурни звена, например относно спазването на закона или възможността за финансиране.

Отговорността на секторните структурни подразделения включва въпроси, свързани с управлението на конкретни сектори (области) от общинската дейност. Тези отдели изпълняват функциите на клиенти за извършване на работа и предоставяне на общински услуги. Тяхната основна роля се проявява на етапа на изпълнение на целите и задачите за поддържане на живота и развитие на територията.

Създаването на териториални структурни подразделения (райони в големите градове и др.) е свързано с необходимостта от доближаване на местните органи на управление до населението и дава възможност да се комбинира централизацията на най-важните функции на най-високото ниво на общинско управление с повишена ефективност при решаване на текущи проблеми. В същото време е важно да се предотврати фрагментирането на функциите на общинските органи на управление и загубата на предимства, свързани със специализацията. За да се стимулира инициативата на териториалните структурни звена, те могат да получат самостоятелност в рамките на оценката на разходите.

Помощните звена (апарати) нямат собствена компетентност за решаване на въпроси от местно значение и изпълняват функциите по подпомагане дейността на управлението на администрацията и нейните структурни звена. Апаратът играе важна роля в организацията на работата на администрацията. Като нейна подсистема, тя играе същата роля като общинското управление по отношение на другите подсистеми на общината. По-специално, устройството осигурява:

· планиране и координиране на работата на всички административни структури;

· работа с документация (бумащина);

· подготовка и провеждане на срещи, сесии, бордове и други събития;

· комуникация с медиите, провеждане на пресконференции;

· контрол върху изпълнението на решенията;

· организиране на прием на граждани, работа с жалби и предложения;

· логистично, правно, кадрово, информационно, финансово осигуряване на дейността на администрацията;

· взаимодействието между администрацията и представителния орган често е негово икономическо обслужване.

Началникът на кабинета обикновено е равен по статут на заместник-началника на администрацията.

Администрацията може да включва такива служби като: общ отдел (работа с документация), служба за персонал (понякога се отчита директно на ръководителя на администрацията), приемна за граждани, правна служба, информационна служба, икономически услуги, преса услуги, собствен счетоводен отдел и контролен апарат и др.

Ръководителят на администрацията и неговите заместници могат да имат собствен апарат, който включва по-специално секретари, помощници, помощници и съветници.

Такива организационни структури се наричат ​​линейно-функционални, тъй като се основават на определена система за взаимодействие между линейни (отраслови) и функционални структурни звена и вземане на решения от линейни звена в съгласие с функционалните.

В съответствие с обема и разпределението на задачите и функциите в администрацията се създават специфични организационни звена - отдели, отдели, комисии, отдели и др. За решаване на управленски проблеми големите организационни единици се разделят на по-малки, образувайки нови нива. За големите градове с голям управленски апарат е препоръчително управленските функции да се разграничат възможно най-подробно, като се създадат специални звена, които да ги изпълняват. За малките населени места най-приемливата схема е тази, в която изпълняваните функции са групирани и на първо място трябва да се комбинират функциите на индустриалните подразделения. Обединението в рамките на едно подразделение, чиито интереси си противоречат, обаче е нежелателно.

Да изпълнява функции, делегирани от властите контролирани от правителството, понякога е препоръчително да се използват отделни отделни структурни единици. Това е важно, тъй като по отношение на изпълнението на делегираните правомощия местните власти се финансират и контролират от съответните държавни органи.

Специална роля в работата на администрацията играе съветът - съвещателен орган към ръководителя на администрацията. Той взема решения по най-важните въпроси от управлението на общината, с изключение на решенията, които са от компетентността на представителния орган. Решението на борда, ако е необходимо, се формализира с резолюции и заповеди на ръководителя на администрацията Wikipedia - безплатната енциклопедия http: //ru. wikipedia.org/.

В условията на провеждане на икономически и политически реформи линейно-функционалните организационно-управленски структури в редица случаи не отговарят на изискванията за управление на все по-сложните обекти и цели на общинското управление. За отстраняване на това несъответствие линейно-функционалните структури на администрацията могат да бъдат допълнени със структури от нов тип - програмно-целеви. Те са създадени за решаване на конкретни целеви проблеми и могат да бъдат постоянни или временни. В резултат на това допълнение се формират матрични организационни структури на общинското управление.

При възникване на нов проблем, който изисква решение в рамките на определен период от време, се изготвя работна програма, разпределят се необходимите ресурси за изпълнение на програмата и се сформира временен екип от работници. Служителите на общинския орган на управление, включени във временния екип за изпълнение на целевата програма, са на двойно подчинение за срока на решението му: в администрацията, подчинение на прекия си ръководител (вертикална комуникация) и функционално подчинение на програмата. мениджър (хоризонтална комуникация).

В системата на общинското управление се реализират програмно-целеви структури под формата на комисии, щабове, работни групи и др. Списъкът на такива единици се променя периодично. Някои се елиминират, други се появяват отново, много съществуват с години.

Създават се комисии за определен период за решаване на всеки задълбочен проблем. Целта на създаването на комисии е да се намери изход от създалата се управленска ситуация. В работата си комисиите използват методи за ситуационен анализ.

Създаването на работни групи в администрацията е свързано с решаването на конкретни управленски задачи и е временно. Обикновено работните групи изпълняват дизайнерски задачи. Например, при реорганизация на държавна агенция е ефективно да се създаде специална група за организационно проектиране на административната структура и разработване на нови технологии за работа.

При формирането на структурите на програмно-целевото управление е препоръчително да се разработят карти (матрици) на разпределението на правата и отговорностите между органите на линейно-функционалните и програмно-целевите структури. Те детайлизират и ясно записват общите правила за вземане на решения, разпределението на отговорността на няколко органа за различни аспекти на един резултат, ролята на колегиалните и консултативните органи в процеса на вземане на решения.

Необходимостта от реализиране на програмно-насочени функции налага създаването на отделно звено за стратегически иновации в структурата на администрацията. Дейностите му трябва да са насочени към идентифициране на проблемни ситуации и поставяне на проблеми, превеждане на проблемите в пакети от задачи и прехвърлянето им към индустриалните функционални звена. Нека изброим основните задачи на стратегическия блок.

Постоянно наблюдение на съществуващото състояние, установените норми и отношения в различни области на местния живот: анализ на ситуацията, регистриране на несъответствия и конфликти, организиране на проучвания.

Разработване на програми за предотвратяване на кризисни ситуации, както и проекти за реорганизация и промяна на ситуацията в различни сфери на живота, като се гарантира, че нейните основни параметри са доведени до ниво, съответстващо на обективните представи за населеното място. Тази работа включва разработване на технически спецификации за програми и проекти, тяхната аналитична и правна поддръжка, разглеждане на стратегически решения, представени за одобрение от началника на администрацията, разработване на графици за изпълнение на подпрограми и проекти, тяхното бюджетиране, развитие на бизнеса планове и др., както и вътрешен управленски одит.

Основните недостатъци на линейно-функционалните структури на общинското управление са свързани не само с тяхната организационна структура, но и със самата установена идеология на общинското управление. Тези недостатъци се свеждат до следното:

1. Ускорен подход към общината и съответно към нейното управление като производствена или обществено-производствена система.

Основният акцент е върху подобряването на работата на самите структурни звена на администрацията (жилищно-комунални услуги, транспорт, здравеопазване и др.), а не върху степента и качеството на задоволяване на потребностите на населението от определена общинска услуга. С други думи, критерият за ефективността на услугата са нейните собствени показатели, а не краен резултатдейности.

2. Насоченост към решаване на текущи проблеми, свързани с жизнеопазването на общината, и липсата на стратегически подход в управлението.

Разнообразието от текущи частни задачи и цели на общинското управление неизбежно поражда противоречия между тях, дължащи се преди всичко на ограничените материални и финансови ресурси. Всеки отдел е насочен към решаване на своя проблем и се стреми да получи максимални ресурси за това. В този случай цялата система за контрол често работи неефективно.

3. Неяснотата на системата от функционални връзки между отделните структурни подразделения, дублиране на функции, неравномерно натоварване на работниците, липса на ясни организационни процедури, чрез които подразделенията взаимодействат помежду си.

В резултат на това по-голямата част от работата пада върху раменете на началника на администрацията, който трябва да реши много координационни въпроси.

4. Смесване на управленски функции и преки икономически дейности. Много структурни подразделения на администрацията, като юридически лица, предоставят различни платени услуги и печелят пари за съществуването си, т.е. се занимават с търговска дейност. Този бизнес е безрисков, защото се извършва на базата на общинска собственост, чието ефективно използване не се контролира правилно. По тази причина някои администрации започнаха да се трансформират от общински органи във финансово-промишлени групи по вид дейност.

За съжаление, тези видове дефекти са много трудни за коригиране. Работата обаче трябва да се извършва непрекъснато във всяка отделна местна власт, както и на по-високо ниво.